Duurzaamheid als uitdaging
1997
Inleiding
In deze studie wordt voortgebouwd op het in 1994 uitgebrachte WRR-advies 'Duurzame risico's: een blijvend gegeven'. In dit advies is de nadruk gelegd op de noodzaak te komen tot een betere afweging van ecologische en maatschappelijke risico's. De conclusie was dat het concept 'duurzame ontwikkeling' zich niet goed laat vertalen in een 'hard' ecologisch imperatief over wat de samenleving precies zou dienen te doen en na te laten. Met dit advies illustreert de WRR dat milieubeleid niet volledig en uitsluitend kan worden onderbouwd vanuit een sterk wetenschappelijk fundament, van waaruit de grenzen van het maatschappelijk handelen, de 'milieugebruiksruimte', zouden kunnen worden vastgesteld als harde gedragsnorm.
De reden hiervoor is dat het wetenschappelijke fundament voor beleid belangrijke beperkingen kent, zowel ten aanzien van het ecologische domein als ten aanzien van het domein van de rnaatschappelijke consequenties van milieu-beleid. Deze beperkingen zijn:
- in beide domeinen is sprake van brede marges van onzekerheden en van kennisleemten die ten dele worden ingevuld door aannames en schattingen;
- analyses bevatten normatieve elementen en verdelingsvragen;
- de wijze van omgaan met deze beperkingen wordt mede gekleurd door uiteenlopende handelingsperspectieven (visies op de veerkracht van milieu en maatschappij);
- en uiteindelijke oordelen over wat een na te streven niveau van duurzaamheid is, impliceren onvermijdelijk ook afweging tegen rnaatschappelijke gevolgen van maatregelen, hetgeen geen wetenschappelijke activiteit kan zijn.
De WRR benadrukt dat het beeld van 'wetenschap als legitimatie' niet volstaat, omdat milieudoelen niet van hogere orde zijn dan andere maatschappelijke doelen:
"De band tussen empirie en oordelen daarover is geen logisch dwingende, maar een normatieve, berustend op wat nastrevenswaardig wordt geacht".
"Juist op dat punt is sprake van uiteenlopende, maar telkens even lestieme aan- spraken op het begrip duurzaamheid op basis van verschillende waarderingen van feiten, onzekerheden en risico's".
In 'Duurzame risico's' geeft de WRR in grote lijnen aan wat hij voor ogen heeft bij een betere afweging van ecologische en maatschappelijke risico's. Afweging van ecologische en maatschappelijke risico's impliceert een wijze van doelformulering in overheidsbeleid die de volgende kenmerken heeft (zie o.m. blz. 151-155):
- een tweezijdige beoordeling van doelen en maatregelen expliciet vanuit milieu-desiderata en vanuit maatschappelijke desiderata, dus milieu-effecten van beleidsvoornemens worden in beeld gebracht, maar ook de maatschappelijke gevolgen van de bestrijding van milieubelasting;
- milieuproblemen en hun oplossingenworden vanuit verschillende handelings-perspectieven, uiteenlopende percepties van de kwetsbaarheid van de natuur en de veerkracht van de samenleving, beschouwd;
- de afweging kan onmogelijk vanuit volledig inzicht op enig moment plaats- vinden, maar heeft noodzakelijkerwijze het karakter van een leerproces waarin altijd sprake is van voorlopige besluitvorming. De opdracht is dan ook om de goede voorwaarden te scheppen voor dit leerproces;
- als voorwaarden worden onder meer genoemd: continue informatie-uitwisseling, openheid, monitoring en het betrekken van publieksgroepen.
Figuur 1.1 geeft het tweezijdige karakter van de afweging weer. Centraal in dit beeld staat de wens dat de afweging van ecologische effecten en maatschappelijke gevolgen van terugdringing van deze ecologische effecten plaatsvindt in een dialoogtussen actoren die verschillende percepties hebben van de keten van oorzaken, effecten, mogelijke ingrepen en de maatschappelijke gevolgen daarvan.
Achter deze voorstelling van een tweezijdige afweging gaat een veelvoud schuil van mogelijke gevolgen van menselijke activiteiten en gevolgen van pogingen milieuschadelijk handelen bij te sturen. Het begrip 'ecologische risico's' fungeert als verzamelbegrip voor wat ook we1 met 'milieu-effecten' wordt aangeduid. Het betreft zowel directe aantastingen van ecosystemen, als effecten die in hoofdzaak op het leefmilieu van mensen betrekking hebben (zoals verschillende vormen van hinder, gezondheidseffecten of zelfs effecten van milieudegradatie op de economic). Het begrip 'maatschappelijke risico's' is eveneens een verzamelbegrip voor alle uiteenlopende gevolgen die teweeg worden gebracht doordat het maatschappelijk handelen wordt aangepast met het oog op het reduceren van ecologische risico's. Voorbeelden zijn de directe kosten van maatregelen en gevolgen voor concurrentiepositie en werkgelegenheid.Het gaat hierbij om de verhouding tussen positieve en negatieve effecten. Milieubeleid veroorzaakt vaak verschuivingen tussen en binnen sectoren, die per saldo niet noodzakelijk negatief behoeven te zijn. Maar het verzamelbegrip is niet beperkt tot het economische domein. Het betreft ook andere effecten, zoals op het terrein van vrijheid van handelen en rechtvaardige verdeling van lasten.
In wezen betreft de afweging van ecologische en maatschappelijke risico's het zoeken naar een evenwicht tussen een veelvoud van door de samenleving gehanteerde doelstellingen. Bij verschillende milieu-onderwerpen zal de mix van maatschappelijke en ecologische doelen die in de afweging in het geding zijn, telkens anders zijn en bovendien zal vaak ook een afweging tussen verschillende ecologische doelen onderling noodzakelijk zijn.
Door het begrip 'risico', in plaats van 'effecten', te hanteren heeft de WRR benadrukt dat de kennis over de omvang van de in de afweging mee te nemen gevolgen van beleidsvoornemens telkens niet volledig op 'harde' onomstote- lijke wetenschappelijke gegevens k a n worden gebaseerd, zoals hierboven reeds besproken. Het gaat om afwegingen op basis van informatie die vanuit de percepties van betrokken actoren wordt gei'nterpreteerd. Het hanteren van het risicobegrip nodigt wellicht uit tot bespiegelingen over uiteenlopende benaderingen voor risico-analyse en het omgaan met risico's, zoals dat ook reeds in 'Duurzame risico's' is terug te vinden 3. In deze vervolgstudie zullen we deze thematiek niet problematiseren. We hebben ons vooral geconcentreerd op afwegingsprocessen over doelbepaling, bezien vanuit een leerper- spectief.
1.2 Vraagstelling
De WRR gebruikte de metafoor van 'beleid als leerproces' ook in het eerdere advies over het milieubeleid, waarbij het in de eerste plaats ging om instrumenteel leren 4. In 'Duurzame risico's' wordt de metafoor gebruikt in relatie tot de te hanteren probleemperceptie en doelstellingen voor beleid: "Een verdere uitwerking van de hier geboden (1eer)benadering kan het proces van doelbe- paling verbeteren" (blz. 155).Hier ligt ook het doel van dit onderzoek: hoe, met wie en waar in beleidsprocessen kan meer expliciet invulling gegeven kan worden aan afwegingen van ecologische en maatschappelijke risico's.
Zo'n meer expliciete wijze van afwegen moet worden gezien ten opzichte van de thans gangbare wijzen van afwegen van ecologische en maatschappelijke risico's. In het WRR-rapport is het pleidooi om het beleid inzake duurzaamheidsvraagstukken als leerproces in te richten (par. 4.3) geplaatst tegen de achtergrond van de kenmerken van de tot nu toe heersende praktijk van het milieubeleid (par. 4.2). In deze achtergrondschets beschrijft men dat milieu-beleidsdoelen doorgaans niet tot stand komen in afweging met betrokken belangen (blz. 153), hetgeen in 'pleitnota's' hoog wordt ingezet. Ook wordt gewaarschuwd voor draagvlakproblemen in latere fasen: 'Verwijzing naar consensus over eerder overeengekomen doelstellingen en doelpaden, waarbij uitsluitend de ecologische wenselijkheid vooropstond is dan ontoereikend voor het verwerven van een legitimatie" (blz. 152).
Vanuit deze optiek zijn we tot de volgende centrale vraagstelling voor dit onderzoek gekomen:
Met behulp van welke methoden en instrumenten kan, gegeven de bestaande praktijken van beleidsvoering, de afweging van maatschappelijke en ecologische risico's zodanig worden ingebouwd in strategische beleidsvoering, dat voldoende recht wordt gedaan aan het meer dan louter objectief-wetenschappelijke karakter van de kennis, waarop beleid inzake ecologische en maatschappelijke risico's berust?
Uitgangspunten
In ons plan van aanpak voor deze vervolgstudie hebben wij twee constateringen centraal geplaatst:
afwegingen tussen ecologische en maatschappelijke risico's worden toch we1 gemaakt. Elke beleidskeuze impliceert namelijk a1 dan niet bewust een zekere afweging tussen ecologische effecten en maatschappelijke kosten. Het probleem is veeleer de transparantie en de wijze waarop in die keuzen, c.q. afwegingen, wordt omgegaan met onvolledigheden en onzekerheden in kennis. zichtbaar is dat de beleidspraktijk zich reeds ontwikkelt in de richting van meer participatieve beleidsvoering. Dit sluit aan bij de pleidooien van de WRR voor continue informatie-uitwisseling en het betrekken van publieksgroepen bij beleidskeuzen. De vraag is echter of deze participatieve praktijk in voldoende mate een bijdrage kan leveren aan de bepleite afwegingen van ecolo- gische en maatschappelijke risico's.
Met name de eerste constatering is essentieel. De WRR problematiseert het maken van afwegingen in beleidsprocessen. Nu vormt het maken van keuzen en afwegingen op basis van uiteenlopende soorten informatie over problemen, mogelijke oplossingen en hun effecten op verschillende maatschappelijke doelen de kernactiviteit van politici en bestuurders. Afwegingen worden voortdurend gemaakt. Dit primaat van de politiek is voor ons het vertrekpunt. Binnen dit gegeven is de centrale probleemstelling geformuleerd.