Aardbevingsrisico's in Groningen (verkort)
2015
Aanleiding
Op 16 augustus 2012 wordt het Groningse dorp Huizinge (gemeente Loppersum) opgeschrikt door een aardbeving met een kracht van 3,6 op de schaal van Richter (SvR).
Het is de zwaarste door aardgaswinning veroorzaakte beving die tot dan toe in Nederland is waargenomen. De aardbeving wordt in een groter gebied gevoeld en leidt tot meer verontruste reacties dan eerdere bevingen die in de provincie Groningen plaatsvonden.
De gebeurtenis trekt ook de aandacht van organisaties die bij de aardgaswinning betrokken zijn. Het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) geeft begin 2013 een ernstige waarschuwing aan de aardgasexploitant Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) en aan de verantwoordelijke minister van Economische Zaken (EZ). SodM waarschuwt dat zich in Groningen zwaardere aard bevingen kunnen gaan voordoen dan tot nu toe is aangenomen en dat preventieve maat regelen, in termen van het terugbrengen van de gaswinning, nodig zijn.
De waarschuwing van SodM en de nieuwe inzichten over het aardbevingsrisico in Groningen leidt een fase in van nieuw en intensief onderzoek naar het risico van door gaswinning veroorzaakte aardbevingen. In deze periode zakt het vertrouwen van de verontruste Groningers in de veiligheid van de gaswinning, de NAM en de rijksoverheid naar een dieptepunt. De Groningers voelen zich bevestigd in hun vermoeden dat NAM en de rijksoverheid jarenlang informatie hebben achtergehouden en de ernst van de situatie hebben gebagatelliseerd. Bij velen slaat de ongerustheid om in gevoelens van onveiligheid.
In januari 2014 presenteert de minister van EZ een pakket aan maatregelen. Hij besluit onder andere om de gas winning rond Loppersum, in het centrale deel van het Groningenveld, sterk te reduceren.
Tegelijkertijd verzoekt de minister de Onderzoeksraad voor Veiligheid om te onderzoeken in hoeverre bij de besluitvorming rond de gaswinningrekening is gehouden met de veiligheid van de bewoners van het gaswinningsgebied.
De Onderzoeksraad volgde de ontwikkelingen in Groningen al langer en besluit, mede op verzoek van de minister, een onderzoek te starten. Bij dat besluit spelen twee overwegingen een rol. Het eerste is dat in Groningen de veiligheid van burgers mogelijk bedreigd is, terwijl die burgers geen aandeel hebben gehad in het ontstaan van het risico waaraan zij zijn blootgesteld. De tweede overweging is dat onder de Groningers het vertrouwen is aangetast dat de aardgasexploitant en de Nederlandse overheid het belang van hun veiligheid respecteren.
Doelstelling en onderzoeksvraag
Het onderzoek heeft tot doel om lessen te trekken uit de gebeurtenissen in Groningen. Met de resultaten die hieruit volgen, kunnen betrokken partijen het veiligheidsbelang beter betrekken in het vervolg van de aardgaswinning en in andere, toekomstige activiteiten in de diepe ondergrond.
De onderzoeksvraag luidt: ‘In welke mate en op welke wijze is de veiligheid van de burgers van Groningen betrokken bij de besluitvorming over de exploitatie van het Groningenveld en welke factoren speelden daarbij een rol?’
Afbakening van het onderzoek
Het onderzoek richt zich op de veiligheid van bewoners van het gaswinningsgebied inrelatie tot de geïnduceerde aardbevingen die zich in dat gebied voordoen. Andere veiligheidsaspecten van de winning van aardgas, zoals arbeidsveiligheid, explosieveiligheid e.d. komen in dit rapport niet aan de orde.
De Raad hanteert in dit onderzoek een breed veiligheidsbegrip. Met ‘veiligheid’ doelt hij enerzijds op het objectieve begrip oftewel het uitblijven van lichamelijk letsel ten gevolge van geïnduceerde aardbevingen. Anderzijds verstaat de Raad onder ‘veiligheid’ ook de subjectieve uitleg van het begrip oftewel de gemoedsrust van de bewoners van het gaswinningsgebied bij een werkelijke of dreigende verstoring van hun woongenot. Het gaat er dus om dat de inwoners van Groningen veilig zijn en zich veilig voelen in hun dagelijkse leefomgeving. Geïnduceerde aardbevingen leiden in Groningen tot schade aan gebouwen.
Schade en letsel zijn niet los van elkaar te zien: schade aan gebouwen kan immers in bepaalde gevallen leiden tot letsel en zowel (de dreiging van) letsel als (de dreiging van) schade kan het veiligheidsgevoel aantasten. Om veiligheid zoals hierboven gedefinieerd te bereiken, is beheersing van het aardbevingsrisico cruciaal. De Onderzoeksraad definieert dit risico als de kans dat een geïnduceerde aardbeving leidt tot schade en/of lichamelijk letsel. Het onderzoek richt zich op de besluitvorming over de aardgaswinning in Groningen en de rol die veiligheid van burgers daarin heeft gespeeld, inclusief de communicatie daarover. Het onderzoek heeft zowel betrekking op de publiekrechtelijke besluiten van de minister van EZ, als op de besluiten van privaatrechtelijke aard die betrokken ondernemingen hebben genomen. De belangrijkste van deze ondernemingen is NAM, als exploitant van het aardgas. Vanzelfsprekend zijn in dit onderzoek ook kennisinstituten betrokken zoals TNO en het KNMI. Deze instituten zijn belangrijke adviseurs van de besluitvormers.
Het tijdvak waarover het onderzoek zich uitstrekt, beslaat een halve eeuw: vanaf het begin van de gaswinning uit het Groningenveld in 1959 tot begin 2014. Het blijkt dat de gebeurtenissen die op de veiligheid van de gaswinning betrekking hebben, elkaar in een steeds sneller tempo opvolgen. Daarom brengt dit rapport vooral de latere periode onder de aandacht (van 1993 tot begin 2014). Daardoor bestaat het gevaar dat hetgeen nu bekend is over de gevolgen van de gaswinning in Groningen van invloed is op het oordeel dat nu wordt geveld over beslissingen die in het verleden zijn genomen. Om hindsight bias te voorkomen, heeft de Onderzoeksraad zich in zijn onderzoek steeds verplaatst in de context waarbinnen de bij de gaswinning betrokken partijen hun beslissingen moesten nemen. Met dit onderzoek beoogt de Raad te verklaren wat in het verleden is gebeurd. Tegelijkertijd wijst de Raad erop dat die verklaring geen legitimering biedt voor de ontstane situatie.
De inwoners van Groningen zijn ongerust en de berichtgeving over de aardbevingen heeft een sfeer van boosheid, achterdocht en wantrouwen veroorzaakt. Daarom heeft de Raad niet alleen het verloop van de besluitvorming in het onderzoek opgenomen, maar ook hoe de bevolking die besluitvorming heeft beleefd. Het gaat de Raad niet alleen om de mate waarin de burgers van Groningen veilig zijn, maar ook om de mate waarin zij zich veilig voelen.
Aanpak van het onderzoek (VERKORTE VERSIE)
De Onderzoeksraad heeft een reconstructie gemaakt van het verloop van de aardgaswinning in Groningen, de besluitvorming daarover en de rol die de veiligheid van de Groningse bevolking daarin speelde. Deze reconstructie is gebaseerd op documentenstudie en vraaggesprekken met functionarissen van betrokken organisaties, deskundigen, bestuurders en burgers. Vervolgens heeft de Onderzoeksraad geanalyseerd hoe de betrokken partijen kennis hebben ontwikkeld over het aardbevingsrisico. Ook heeft de Raad gekeken naar de belangen en hoe die de afwegingen van verantwoordelijke partijen hebben beïnvloed. Deze analyse heeft enerzijds een verklarend karakter en anderzijds een oordelend karakter. Voor dit oordeel heeft de Onderzoeksraad gebruik gemaakt van onderstaand referentiekader.
In bijlage A vindt u een meer gedetailleerde beschrijving van de onderzoeksaanpak.